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浅谈自来水行业未来的发展

来源:本站编辑    阅读:3391    发布时间:2009-12-28
 

浅谈自来水行业未来的发展

                                            付彬

概论

党的“十六大”精神指出,实施经营城市的发展战略,大力推进城市基础设施和公用行业的市场化步伐,增强市政公用行业服务的功能,提高供给能力和服务质量。根据城市建设部《关于加强市政公用行业政策与发展的意见》文件精神,按照产业化发展,市场化运作,企业化经营,规范化管理的改革方向,加快供水行业创新和管理创新,转换行业运行机制势在必行。自我国加入WTO后,民营化已经成为自来水行业改革的新取向,公共选择理论和新公司管理理论,政府规制和政府再造理论的不断发展和完善,为自来水行业民营化政策提供了理论基础。而现行自来水行业存在的主要弊端,民营化改革的优势和法律法规的不断完善,不仅使民营化改革已经成为一种必然趋势,更加快了自来水行业的民营化进程。

  中国自来水行业作为公用事业,一直以来被称作经济体制改革尚未触及的最后一个自然垄断领域,是市场经济的“边疆”党的“十六大”召开以后,市政公用行业的改革、改制被提上议事日程并被正式确定下来,全国、全省都加快了市政公用行业的改革。四川省委、省政府则提出了经营城市“三个转变”的发展理念,推进经营城市战略,实现经济的跨越式发展。省人民政府也出台了川府发[2003]18号文件,提高城镇化水平,通过生产要素的市场化配置,把资源转变为资本,实现土地、资金、人才等生产要素的优化配置和效益提升,文件中就市政公用行业的发展提出“市政公用行业中供气、供热和供排水管网、地铁及轻轨的建设、经营、引资改制,原则上由国有资本控股和相对控股”。进一步提出“要大力发展和积极引导非公有制经济”“放宽市场准入允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施公用事业及其他行业和领域”,更加快了中国自来水行业民营化的进程可以说当前以特许经营模式为主的自来水行业民营化和市场化改革正在逐步展开随着改革的不断深入,市场制度和民营部门开始不断进入从前被国有部门垄断的领域2001年底中国加入WTO之后开始,国家相继出台了多项推动自来水等公用事业行业市场化民营化政策,中国开始了自来水行业民营化的进程

关键词:自来水行业 民营化 政府改革

  一、概念的界定   

经济学基本理论认为,公用事业(pubic utilities)是指邮政电信供电供水供热和公共交通等为公众提供产品服务或由公众使用的业务或行业其中,自来水行业是典型的公用事业行业,它是和人们生产和生活密切相关的基础性产业,其业务主要包括自来水的生产和供应排水和污水处理等,这些业务形成了一个相对封闭的产业链自来水行业属于自然垄断性行业,与一般竞争性行业相比,具有不可替代性消费上的兼容性地域性公益性规模性等基本特征

市政公用行业是计划经济体制下的产物,是我国国企改革中最后一道未被触及的堡垒。它在特定的历史条件下对我国国民经济的发展起着积极的推动作用,对社会的安定团结和持续发展起着后劲保障作用。整个行业具有公用性、公益性、产品具有一定的垄断能力,市场竞争不充分的特点。我国由计划经济到市场经济的转变过程中,随着市场经济体制的不断完善,市政公用行业也将逐步退出垄断的舞台,行业将面临着改革与发展的双重挑战。但是市政公用行业的社会公众服务功能和国计民生的基本职能不会改变,因此国家主张国有资本从一般竞争性领域退出,鼓励民营企业进入,而供排水、供气等城市公用事业属于政府特许经营,非一般竞争性行业,所以城市市政公用行业不应当全部私有化。城市化是工业化的必然结果,而工业化的提升又需要城市化来推进,经营城市战略是引导推进城市化的必要过程。

  自来水行业民营化,广义上可以界定为自来水行业“更多依靠民间机构更少依赖政府来满足公众的需求”民营化主要是针对自来水行业只能由国家来生产和经营的传统观念,强调民间资本也应该可以进入该领域,将国有公营的自来水行业的所有权或经营权转移到民间,在公用事业领域引入真正的市场机制

要正确理解民营化的概念,还必须搞清楚非国有化市场化产业化等几个基本概念非国有化主要是为了避免政治上的麻烦,不直接使用“私有化”这个概念自来水行业的产品和服务本应由政府来提供,即使将部分所有权或经营权转移到民间由民间直接经营,政府还要有重要的监管责任,因此,叫非国有化,而叫私有化显然是不恰当的市场化主要针对以往自来水行业的产品和服务完全靠国家计划统一安排和提供,转向强调通过市场竞争的方式,提供产品和服务提高服务水平和生产效率而产业化主要是针对自来水行业的产品和服务价格机制僵硬,政府企业消费者之间缺乏互动机制,强调购买交易成本投入产出等观念民营化非国有化市场化产业化等概念虽然不同,但其实质却可以简单地概括为“政府引导社会参与市场运作” 

  自来水行业民营化只是世界各国民营化进程中的一部分,之所以对自来水行业民营化给予特殊关注,是由自来水行业本身的特点决定的一是自来水行业是民众所必须,特别是水质好坏关系民众健康,需要审慎对待;二是作为计划经济的最后领地,自来水行业民营化改革相对于其他领域的改革相对滞后;三是人们在讨论民营化时总是小心翼翼的,讨论的民营化含义也是狭义的,主要是指将国有公营的自来水行业的所有权或者经营权全部或者部分地向民间转移,从而引入市场机制;四是民营化改革所需要的法律制度保障方面的改革才刚刚起步,在民营化改革过程中显得依据不足可见,民营化改革是自来水行业改革的必然趋势,需要我们积极探索改革的有益方式,并给予特别关注

  二、公用事业民营化改革的理论基础   

  自来水行业等公用事业民营化的理论基础是由米尔顿·弗里德曼奠定的,他的《资本主义与自由》《自由选择》两本捍卫自由市场的力作,为自来水行业民营化改革提供了强有力的理论支撑20世纪七八十年代以来,彼得·德鲁克萨瓦斯(美国“民营化”大师,公用事业民营化理论的直接倡导者和先驱)普尔斯潘等人的研究和著作,都对自来水行业民营化改革起到了推动作用 

  1 、自来水行业既具备生产阶段引入竞争所需要的条件,又具备供给阶段进行垄断经营的基础,这为民营化提供了可能 

  不可否认,作为特殊的自然垄断产业,自来水行业具有独特的契约问题——因巨额专用投资产生的沉淀成本削弱了市场竞争的功效但自来水行业提供的商品或者服务所具有的排他性消费公平性生产环节可分性以及现代人民生活必需性,使其与一般商品的生产与消费供给与需求完全相同这说明,自来水行业具备引入民间资本和市场竞争的必要条件:一方面,自来水行业提供的产品和服务可以定价,经企业按照商业原则和实际需求作出生产或消费的决策和选择,只要预期可以获利,企业(包括民营企业)就可以生产和提供自来水产品和服务;另一方面,低廉的价格良好的服务是消费者的永恒追求,一般消费者都会选择资质较好价格低廉服务满意的企业,自来水行业也不例外但需要强调一点,政府允许自来水行业民营化,决不意味着政府在此方面责任的让渡由于自来水行业依靠固定的管线网络提供产品和服务,加之自来水与百姓生活密切,政府必须对自来水的生产和供给进行有效的监管,以避免民营化后给社会经济以及人民生活带来负面影响 

  2公共选择理论和新公共管理理论的不断发展是自来水行业民营化改革的直接理论来源 

  公共选择理论和新公共管理理论是当代公共行政管理改革的主导理论。公共选择理论(public choice)揭示了与市场选择相对的公共领域的选择问题,并试图从政府与社会的互动关系中寻求公共产品生产问题的答案。该理论认为,没有任何理由可以证明自来水行业提供的产品和服务必须由政府和机构来提供,政府应尽量不直接干预企业的微观经济活动,而应该更多地发挥市场机制的调节作用也只有这样,才能解决市场失灵和政府失灵的问题总之,“公共选择运动指出了官僚组织的某些问题,提出了一种可供选择的方法,它为公共部门退出某些生活领域提供了理论依据 

  新公共管理理论是20世纪70年代末西方经济学界兴起的一个新的研究领域,它为自来水行业民营化改革提供了又一理论支持该理论最显著的特征是将市场机制引入政治领域该理论认为,公共部门和私人部门之间的管理不存在实质性的差异,主张将市场机制引入政府内部,并将在私人部门被证明行之有效的成功经验引入政府部门,提高政府部门的管理绩效和水平该理论主张应打破由公共部门垄断公共产品和服务的局面,让更多的民营部门参与公共产品和服务供给,从而提高公共产品的质量和效率。正如萨瓦斯所说:“它是一系列创造性改革的通用标签,其最显著的特征就是将市场机制引入政治领域民营化显然属于新公共管理理论的主流,体现了新公共管理理论的所有特征从这个意义上说,民营化就是新公共管理理论 

  3 政府规制政府再造等政府改革基本理论的不断发展和完善为城市公用事业民营化改革提供了直接理论依据 

  现代政府改革理论最具有代表性的就是政府规制理论和政府再造理其中,现代政府规制理论主张政府应该不断放松规制,在自来水行业将大量的经营性职能以承包合同特许经营等方式外包给私人企业,在其生产和经营过程中不断引入市场机制,管理方式也由直接管理转向间接管理而政府再造理论则主张在政府管理中引入市场导向的价值观,以为公民提供优质的服务为目标其典型代表,一是奥斯本·盖布勒提出的企业化政府模式,核心是把市场机制引入政府管理,可以说是用市场机制重塑政府形象的典范;二是彼得斯提出的未来政府的几种战略构想和模式,即市场化政府参与式政府弹性化政府,这几种未来的政府模式的核心要素都是降低政府,尤其是职业公务员在社会中的作用;三是第三部门理论主张由不以盈利为目的的民间组织承担公益性的社会服务职能,建立位于政府和私人之间的非政府组织;四是公私伙伴关系理论,主张将政府与私人的管理与被管理关系转变为平等的合作伙伴关系可见,这些政府改革的基本理论的实质与民营化的实质是一致的,即政府引导社会参与市场运作

三、城市公用事业民营化改革的现实要求 

自新中国成立以来,我国一直把自来水行业视为公益性事业,与长期以来的低工资政策相适应,自来水行业一直采取的是“多亏多补少亏少补不亏不补”的低价格高财政补贴的机制,价格基本上不受供求关系和成本变动的影响随之而来的绩效不佳现象也日渐显现,如生产效率低下产品和服务质量低下资本投入不足管理方法落后等,一度使我国自来水行业的发展陷入举步维艰的境地自来水行业民营化改革势在必行这主要是由以下两个方面的因素所决定的,一是现行自来水行业存在的主要弊端;二是民营化改革在吸纳投资提高资本运营效率等方面表现出来的强大优势  

1、现行自来水行业存在的主要弊端

第一,亏损经营,财政补贴沉重目前,我国自来水行业普遍存在亏损运营的现象其主要原因有自来水行业不合理的价格形成机制,原材料燃料劳务成本上升较快,经营管理不善,设备老化更新较慢等,加之自来水行业一般都具有一定的福利性和公益性特征,使得自来水行业自身的改革举步维艰为了维持社会稳定,地方政府和财政无可奈何地背负起了补贴亏损的沉重包袱据统计,20022005,自来水行业实现的销售利润率均为-1%左右,全行业净资产收益率为-0.15%左右,有将近50%的企业亏损另外,当前我国自来水行业投资融资主体单一,虽然近几年国家对自来水行业投资力度不断加大,但还是难以满足社会经济发展和改善人民生活的需要对于自来水行业来说,资金不足仍然是最主要的问题,企业亏损状况得不到根本扭转,加之政府财政近几年投入不足,使得自来水行业经营更加困难,寻求新的投融资渠道是当务之急

第二,自来水行业缺乏积极性主动性创造性,导致企业生产效率低下,服务质量差自来水行业原则上属于自然垄断行业,其生产经营投资等重大企业活动和决策都必须由政府安排;产品和服务的价格也完全由政府制定,企业没有任何的自主权;经营者由代表政府意志的公用事业局委派和考核;亏损也通过公用事业局获取财政补贴……也就是说,当前的自来水行业还笼罩着浓厚的计划经济色彩其直接结果就是严重压抑了自来水企业和职工群众的积极性主动性创造性,服务质量较差部分自来水企业只把满足最基本的供求作为经营目标,企业不敢也不愿多投入,不愿扩大经营规模,不愿进行技术创新,宁可让现有的生产设备闲置,从而导致企业生产效率低下加之,政府介入政府垄断缺乏竞争冗员过多以及缺乏责任机制监督机制和激励机制,从而导致自来水行业担负了一些本不该担负的责任,导致生产效率低下服务质量低劣

第三、打破传统的自来水经营模式

传统的经验模式限制水行业的自由发展,可采取分部竞争模式,自来水业由于特殊的产业性质,从水源取用、净水、配水、至客户端,可以将业务垂直切割成若干阶段,而每一个流程都有其垄断或存在竞争的条件(表1)。自来水业的上游段属于水权取得阶段,为确保各标的用水生产要素来源稳定,多数国家均采水权优先权制度,即水权在有效益使用前提下,由第一位开发与使用者获得。

1

 

生产流程

市场属性

上游段

水资源开发、保护、配置、使用

在采水区内为垄断

中游段

取水工程

垄断性

导水工程

竞争性(仅限取得水源者)

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